modello irlanda, modello calabria

2 settembre 2008

Nel corso di un convegno tenutosi a Soveria Mannelli lo scorso 25 agosto e coordinato dal Prof. Mario Caligiuri, sindaco emerito della Città e personalità tra le più innovative, originali ed eclettiche del panorama culturale e politico calabrese, il presidente dei giovani di Confindustria Calabria Florindo Rubbettino ha proposto l’istituzione di una no tax area, tesa a favorire l’occupazione, lo sviluppo della piccola e media impresa locale, nuova e già esistente, e gli investimenti da parte delle aziende esterne.

In particolare, secondo Rubbettino, gli operatori potrebbero rinunciare agli aiuti di Stato e usufruire dell’azzeramento per dieci anni delle imposte sul reddito delle imprese e di un’imposta ad aliquota dimezzata rispetto a quella nazionale, per i successivi cinque: una sorta di “modello Irlanda”, così riporta la Gazzetta del Sud del 26 agosto nell’edizione di Catanzaro, “da trasporre in Calabria”.

Non è di certo la prima volta, nel dibattito sempre vivace sulla fiscalità di vantaggio come leva per la ripresa economica al Sud, che si fa riferimento all’Irlanda e al suo rapido sviluppo, né mancano critiche autorevoli a questo richiamo.

La questione è in realtà assai più complessa di quanto possa apparire in prima istanza e qualche breve e generale cenno di approfondimento su alcuni tra gli aspetti più controversi, opportunamente sintetico e senza pretesa scientifica né di esaustività, può condurre a riflessioni più che mai attuali, date le connessioni alla materia del federalismo fiscale.

Occorre innanzitutto constatare che l’Irlanda non è esattamente una no tax area, ma più correttamente può dirsi essere un Paese in cui vige un sistema fiscale particolarmente attrattivo: basti pensare, sottintesi limiti e eccezioni, all’assenza di imposte locali e sul patrimonio e soprattutto al fatto che l’aliquota dell’imposta societaria è del 12,5%, tra le più basse al mondo, contro un’aliquota media sul reddito d’impresa superiore al 25% a livello comunitario e ben oltre il 30% in Italia.

E’ pur vero che in Irlanda sono state istituite in passato zone franche, in particolare nell’area aeroportuale di Shannon e nella Capitale, in cui alcune specifiche attività commerciali godevano di condizioni vantaggiose, con l’aliquota dell’imposta sulle società addirittura al 10%, ma esse non sono più operative dal 2005 per il rivelarsi di fenomeni distorsivi a danno della concorrenza europea e quindi per la necessità di adeguamento ai dettami dell’Unione, con cui nel 1998 il Governo di Dublino ha raggiunto un accordo; questo rilievo storico però nulla toglie al fatto che un sistema fiscale agevolativo che riguardi tutto il Paese non crea per ciò stesso una speciale no tax area.

Non si tratta di una precisazione meramente formale e terminologica, in quanto nel teorizzare una trasposizione del modello irlandese in Calabria e nel Sud non si può trascurare che ben diversamente si atteggia l’Unione Europea, a seconda che si discuta del concepimento di un sistema fiscale vantaggioso sull’intero territorio nazionale e per tutte le attività commerciali da un lato o, dall’altro, dell’attuazione di forme di fiscalità di vantaggio su specifiche regioni e magari per settori determinati, come quando si propone la detassazione per le imprese turistiche del Meridione.

Nel primo caso, quello appunto irlandese, verificata la copertura di spesa, appurato che il sistema nessun impatto negativo e nessuna distorsione produce sul deficit, sulla stabilità e sulla concorrenza infracomunitaria e che esso è applicato in maniera generalizzata e non selettiva, l’istituzione o meno di tributi e la determinazione delle aliquote rientrano nella indipendente potestà dello Stato.

Nella seconda ipotesi, invece, alla quale sembra si possa ricondurre la proposta di creazione di una no tax area in Calabria e nell’intero Mezzogiorno d’Italia, inevitabile sarebbe il vaglio da parte della Commissione Europea e plausibile la bocciatura per violazione del divieto generale di aiuti di Stato e dei principi sanciti a presidio della libera concorrenza; l’aiuto, concesso dal governo centrale, quand’anche per ipotesi si realizzasse la rinuncia agli aiuti a finalità regionale prefigurata dal Presidente Rubbettino, sarebbe verticale e aprioristico, geograficamente selettivo a vantaggio di una sola parte del territorio di riferimento che è quello nazionale.

Su tali profili l’Italia ha avuto occasione di ragionare nel caso delle Zone Franche Urbane, la cui disciplina originaria, contenuta nella Legge Finanziaria 2007 che riservava la misura al solo Mezzogiorno, è stata modificata proprio in accoglimento delle indicazioni della Direzione Generale Concorrenza della Commissione Europea, che avrebbe considerato distorsivo ed elusivo, e quindi inammissibile, un dispositivo a vantaggio di una sola parte del Paese, peraltro già destinataria di aiuti e fondi strutturali.

E’ doveroso chiedersi, allora, se tra tanto promuovere e discutere, e tanto poco realizzarsi, vi siano davvero e quali siano i margini per l’attuazione di forme articolate di fiscalità differenziata per la crescita economica di ampi territori regionali disagiati e arretrati e durature quanto basta per una ripresa strutturale in termini di occupazione e nuova impresa.

Tra tanti contributi in dottrina e giurisprudenza, viene in soccorso la Corte di Giustizia Europea, che con la nota sentenza C-88/03 del 6 settembre 2006, in materia di fiscalità territoriale agevolata nelle Azzorre, ha segnato una svolta decisiva rispetto alla tradizione sulla selettività delle misure agevolative, abbandonando l’impostazione secondo cui ogni misura riguardante solo una parte del territorio nazionale sarebbe selettiva indipendentemente dall’ente che la adotta e dalla sua autonomia rispetto allo Stato centrale.

La Corte, dettando le coordinate per la fiscalità di vantaggio in ambito comunitario, ha riconosciuto cioè che un governo regionale può legittimamente disporre misure agevolative, applicabili alle imprese situate all’interno del proprio territorio, anche su tributi erariali, a patto che disponga di una potestà che altri enti di pari livello non hanno (secondo Augusto Fantozzi, in “La sentenza della Corte di giustizia C-88/03 e il dibattito sul federalismo fiscale e sulla fiscalità di vantaggio in Italia”, in tale situazione si troverebbero attualmente le regioni a statuto speciale), autonomia istituzionale, decisionale e finanziaria e che, di conseguenza, alla copertura non si provveda con sovvenzioni e trasferimenti da altre regioni o dal governo centrale; tutto ciò ferma restando la possibilità di intervento sulle aliquote, ove concessa entro certi limiti, anche in caso di potestà condivise con altre regioni, come in Italia per l’Irap.

La sentenza reca in verità altri importanti contenuti su cui non si ritiene di dover indugiare in questa sede, ma il passaggio riportato, sia pure con brutale sintesi, è di per sé sufficiente a trarre alcune brevi e conclusive considerazioni, muovendo unicamente dalla centralità del concetto di autonomia.

In attesa della piena attuazione del nuovo Titolo V della Costituzione, e il riferimento è soprattutto all’art. 119, e a lavori non ancora in pieno svolgimento sul federalismo fiscale, è difficilmente ipotizzabile una fiscalità differenziata per una o più regioni, atteso che l’autonomia oggi non è affatto piena e che le imposte sono prevalentemente erariali: solo dal 1° gennaio 2009, per esempio, secondo la Legge Finanziaria 2008, l’Irap sarà istituita con legge regionale ed assumerà natura di tributo proprio delle regioni.

In altri termini, importare tout court il modello irlandese in Calabria o nel Mezzogiorno d’Italia, idea senz’altro suggestiva, può risultare all’atto pratico tecnicamente improbabile, se prima le regioni non si dotano di una ampia autonomia impositiva tale da consentire, in linea con gli orientamenti comunitari e ricorrendone le condizioni, la statuizione di misure agevolative su tributi erariali e se il sistema fiscale, parallelamente, non si incentra su tributi propri delle regioni.

In alternativa, come di fatto avviene in riferimento ai crediti d’imposta e alle Zone Franche Urbane, la fiscalità di vantaggio può trovare solo parziali e limitate applicazioni, adeguatamente motivate, funzionali rispetto a politiche economiche e urbane ma mai generalizzate sul territorio di riferimento regionale.

E’ evidente che il tema non può esaurirsi in poche righe e che tante e varie sono le implicazioni che autorevoli studiosi hanno posto in luce e tentato di risolvere: dal problema delle sovvenzioni in un modello di federalismo fiscale solidale in rapporto alla piena autonomia finanziaria quale presupposto per l’adozione di un sistema fiscale territoriale differenziato e di vantaggio, alle conseguenze della caratterizzazione simmetrica o asimmetrica del sistema sui margini di intervento agevolativi sulle imposte nazionali.

Ma l’auspicio è che le poche e rapide riflessioni svolte contribuiscano a un nuovo approccio al confronto in ambito calabrese e meridionale sia sulla fiscalità di vantaggio che sul federalismo fiscale, legati da un nesso funzionale che rende la prima difficilmente applicabile in assenza del secondo o quantomeno di una forma di autonomia regionale avanzata, entrambi oggetto di dibattiti così animati e all’apparenza interminabili, che forse giungeranno a soluzione solo se affrontati in maniera organica e realistica.

Non ci si può attendere, infatti, che la fiscalità di vantaggio risolva ogni male e, anzi, non si può non considerarla solo parte di un più ampio disegno per la creazione del miglior habitat possibile per le imprese in termini di infrastrutture, servizi, formazione, specializzazione, semplificazione ed efficienza della Pubblica Amministrazione.

Come avvenuto, appunto, in Irlanda.

Pubblicato su Strill.it, quotidiano in tempo reale.

“Federalismo, no tax area? Calabria ‘made in Ireland'”, agosto 2008.

A questo articolo è seguito un breve quanto gradito e proficuo scambio di opinioni, sempre su Strill.it e grazie alla disponibilità del suo Direttore, Giusva Branca.

ringrazio Rocco Iemma per l’attenzione che ha voluto riservare alla mia proposta di istituzione di una No tax area per il Mezzogiorno d’Italia.

Concordo su molte delle cose che egli scrive e in particolare sul fatto che una proposta del genere ha tante e varie implicazioni che meritano tutti i necessari approfondimenti.

Così come ritengo che il nesso fiscalità di vantaggio / federalismo fiscale sia ineludibile e rappresenti la vera chiave di volta per affrontare il problema.

Vorrei solo fare una precisazione e aggiungere altri elementi alla discussione.

La precisazione è che il riferimento all’Irlanda è una semplificazione giornalistica, mentre la mia proposta parlava effettivamente dell’istituzione di una No tax area sull’intero territorio del Mezzogiorno.

Quanto alle obiezioni di carattere costituzionale e comunitario effettivamente opponibili alla detassazione completa del Sud c’è da dire che vale sicuramente la pena provare a superarle.

Una certa interpretazione del quinto comma dell’art. 119 porterebbe a credere che lo Stato possa sussidiare il Sud con maggiori uscite di bilancio ma non prevedere misure che comportino minori entrare, anche perché ciò contrasterebbe con l’articolo 53 che non sembra lasciare spazio a interventi di maggior favore fiscale su base territoriale. Come però ha fatto rilevare uno studio dell’Istituto Bruno Leoni si potrebbe leggere l’articolo 119 in modo estensivo, dando al suo quinto comma un’interpretazione sul lato dell’offerta (riduzione fiscale), oltre che dal lato della domanda (sussidio), considerata la sostanziale equipollenza delle due misure in termini contabili ma la profonda differenza di efficacia e efficienza economica.

Iemma fa poi rilevare giustamente la complessità dell’accettazione della No tax area in seno all’Unione Europea. Anche in questo caso, secondo l’Istituto Bruno Leoni, la questione potrebbe essere superata attraverso una seria azione del governo italiano. Presentando, per esempio, alla Commissione europea e ai paesi membri la misura come una vera e propria “eccezione italiana” sulla falsariga di quella che fu –mutatis mutandis – la battaglia della Thatcher negli anni ’80 e sulla base di una negoziazione  che potrebbe prevedere anche una riduzione dei fondi comunitari alle regioni Obiettivo 1. Penso che anche Bruxelles, in tal caso, non potrebbe non prendere atto della forte volontà politica di affrontare il problema del Mezzogiorno attraverso nuove terapie di forte impatto.

Florindo Rubbettino

ringrazio pubblicamente il Presidente Rubbettino per la risposta al mio scritto dello scorso 28 agosto e per aver arricchito il dibattito di spunti e profili, tecnici e ideali, a mio avviso estremamente interessanti.

Ritengo che le posizioni espresse siano complementari e sempre in questa ottica desidero aggiungere qualche nota a quanto finora emerso.

Semplificazioni giornalistiche a parte, il richiamo al modello irlandese ha ormai assunto valore emblematico e, di tutta evidenza, rappresenta un’ipotesi di fiscalità vantaggiosa stabile, duratura, strutturale. Che diviene, è sistema. E’ su questa base che si innesta il ragionamento sulla complessità tecnico giuridica, oggetto del breve e gradito scambio di idee, e che quindi trova spazio la connessione al grande tema del federalismo fiscale e dell’autonomia regionale, da intendersi quali presupposti, dice bene Florindo Rubbettino, ormai ineludibili.

Dall’altro lato, fondare la proposta di misure agevolative sull’eccezionalità del caso calabrese e meridionale, può invece aprire una via diversa, che è quella della fiscalità di vantaggio, appunto, eccezionale e, in quanto tale, congiunturale, temporanea, ammessa finchè necessario e nel rispetto della libera concorrenza, esattamente come gli aiuti a finalità regionale. In questo secondo caso e in teoria, i margini per una negoziazione in sede comunitaria, o quantomeno per “provarci”, vi sono senz’altro, concordo. Dal rapporto Hokmark in poi, non mancano di certo dalle istituzioni europee i segnali positivi e le aperture, quand’anche solo politiche, sulla fiscalità di vantaggio come forma di aiuto eccezionale ammessa.

In entrambi i casi, ma soprattutto nel secondo, non sfugge la necessità di interventi sul piano dei servizi e delle infrastrutture, affinché nuovi capitali vengano attratti.

Sulla scorta di quanto affermato da tempo da autorevoli studiosi e commentatori, ai quali si devono questo confronto ed altri, e secondo quanto ormai condiviso a più livelli (cito ad esempio, anche per chiarezza, accessibilità e sintesi, Matteo Barbero in “Quale fiscalità di vantaggio per gli enti territoriali italiani?”, 4 ottobre 2006, da http://www.federalismi.it), si può dunque concludere che la scelta è tra queste due diverse impostazioni. O su entrambe in tempi diversi, si può anche immaginare.

L’auspicio è che il dibattito regionale, grazie anche al contributo decisivo degli imprenditori come Florindo Rubbettino, si elevi soprattutto a beneficio della pubblica opinione e della corretta percezione della transizione in atto, lasciando quanto prima il posto all’azione.

Rocco Iemma

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